融合背景下的电信转型和监管创新

融合背景下监管如何创新？

三网融合仍是未来发展方向吗？

在信息化和工业化融合的大背景下，电信行业是否会消失？

 

在国家深化行政管理体制改革、大力推进信息化和工业化融合、组建工业和信息化部的大背景下，电信发展和监管环境发生了较大变化，电信业需要顺应融合环境、加快行业转型、促进监管创新。

“两化”融合

“化”表示一种进程、一种趋势，也是一个结果，是由一种特定的力量引起持续改造的过程、趋势和结果。信息化就是持续利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，最终使所作用对象实现智能化和生命化。而工业化则不然，著名发展经济学家张培刚曾在其博士论文《农业与工业化》中将工业化表述为“一系列基本生产函数连续发生变化的过程”，其结果主要是实现所作用对象的机械化和自动化。

党的十六大提出了“信息化带动工业化，工业化促进信息化”的发展思路，十七大进一步提出“大力推进信息化和工业化融合”。也就是说，需要将信息化和工业化由原来的互动的关系变成交叉融合、合而为一的关系。按照前面的定义，信息化和工业化显然是两件事，要实现两者的融合，也就意味着这两者的内涵和外延发生了变化。所以新的工业化和信息化应该这样界定，工业化是实现了信息化的工业化，信息化是完成工业化的信息化，这样就能够理解信息化和工业化融合。但是，信息化和工业化融合只是一个最终结果，而过程会很漫长，在这一过程中，信息化和工业化的内涵与外延还是有区别的，只是随着融合进程的不断推进，这种区别会越来越小，直至最终实现融合。所以在融合进程中信息化和工业化的互动关系还是存在的，也就是十六大提出的“信息化带动工业化，工业化促进信息化”的发展思路还是适用于“大力推进信息化和工业化融合”的。

与此同时，还需要明确信息化和工业化融合与城镇化、市场化、国际化的关系，以及信息化和工业化融合与农业信息化、教育信息化、医疗信息化、文化信息化、政府信息化、企业信息化等国民经济和社会各领域信息化的关系。十七大报告也提出“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务”，其实城镇化、市场化、国际化都离不开工业化和信息化，离不开信息化和工业化的融合。一方面，城镇化、市场化、国际化本身就是工业化的产物，工业化导致农村城镇化，导致市场的产生和发展，导致生产和交换跨出国界、实现国际化；另一方面信息化又为城镇化、市场化、国际化提供了新的基础，赋予其新的内涵。可以说，未来的城镇化、市场化、国际化是信息化和工业化融合的产物。对于农业信息化、教育信息化、医疗信息化、文化信息化、政府信息化、企业信息化等国民经济和社会生活各领域的信息化，这些都是信息化和工业化融合题中应有之义，信息化和工业化融合就是要实现国民经济和社会生活各领域的工业化与信息化。

信息化和工业化融合这一重大命题的提出，切中了中国国情、反映了时代特征，具有重要的现实意义。一方面，我国正在加快工业化进程，如果继续走传统工业化道路势必导致更多的资源消耗和更严重的生态环境破坏，资源环境水平不堪重负、经济社会发展难以为继，急需改变发展思路，而信息化的发展和渗透为工业化发展提供了新的理念与新的基础，工业化需要与信息化相结合，充分利用信息技术和信息资源，降低资源耗费、减少环境污染，走新型工业化道路；另一方面，我国信息化发展已经有了一定基础，也急需进一步拓展空间、寻求突破，从而充分实现国民经济和社会生活信息化，也面临着走什么样信息化道路的问题，而工业化为信息化提供物质基础和应用需求，工业化的持续发展也不断推进信息化的深化和升华，所以信息化的发展也需要和工业化相结合。可见，我国提出信息化和工业化融合既必要、也可行，可谓立意高远、适当其时。

电信转型

近几年，电信运营商从自身利益出发，根据市场需求变化来调整战略和业务定位，并进行了许多有益的尝试。电信企业转型固然可以反映电信行业转型的一些轮廓和方向，但是行业转型又不同于企业转型。企业转型是企业根据外部环境变化，寻求新的业务定位和商业模式，转型成功与否不在于其是否还存在于原行业，也不在于原行业本身是否还存在，而在于企业新的业务定位和商业模式是否得到市场认可。而行业转型却不然，首先，行业转型是行业依然存在的前提下，否则不是行业转型、而是行业消失；其次，行业转型探讨的是在新的外部环境下，行业以新的面貌、新的商业模式存在，是行业存在方式的改变。可见，企业转型和行业转型最大的区别在于：前者着重于企业业务定位的改变，后者着重于行业存在方式的改变。

在信息化和工业化融合的大背景下，讨论电信行业转型，首先需要回答电信行业是否还会存在。信息化和工业化融合、国民经济和社会生活信息化、新型工业化，这些都离不开信息通信，信息通信需求只会与日俱增，电信行业不但不会消失，相反会有更大的发展空间。信息化和工业化融合的背景下，面临传统电信业务发展困境，电信业需要充分利用网络和通信能力优势，构建新型信息通信平台，实现语音、数据、图像等多层次信息通信，实现人与人、人与物、物与物全方位信息通信，将传统电信业转型为现代电信业。电信转型成功与否，关键是新的行业存在方式能否适用融合需要、能否实现自我发展。这就要求对于盈利业务充分引入竞争，通过竞争来创新业务内容和商业模式，满足全方位、多层次信息通信需求；对于非盈利业务，纳入普遍服务范畴，满足基本通信需求；对于信息通信瓶颈资源纳入公共服务范畴，实现平等接入、平等竞争。总之，通过市场竞争来促进行业发展和行业转型，通过必要的政府监管来保障普遍服务和公平竞争。

监管创新

在信息化和工业化融合的背景下，电信监管首要任务就是为行业发展和转型创造有利条件，争取政策支持。监管部门要树立促进行业发展的理念，从供给和需求两方面促进行业发展与转型，满足信息化和工业化融合的需要。作为一个后发国家和发展中大国，我国唯有科学发展、加快发展、又好又快发展，才有可能迎头赶上、后来居上，实现强国富民、振兴中华的宏伟目标。发展是我党执政兴国的第一要务，行业发展也是行业监管的第一要务。从供给角度而言，竞争是促进发展最有效的方式，监管促进行业发展也不是为在位企业谋取垄断利润，这就要求充分开放市场，促进不同资本、不同技术进入电信行业，调动各类资本的积极性、促进“三网融合”，通过竞争来实现业务创新、行业转型，满足信息化和工业化融合的需要。当然，有些业务市场存在“市场失灵”现象，这些业务不能通过市场竞争来有效提供，比如普遍服务业务、瓶颈资源提供，要求监管机构制定相应政策，由政府提供或者政府委托有关机构提供，从而保障基本通信需求、保障市场公平竞争。从需求角度而言，监管机构需要积极争取有关政策，充分挖掘、充分利用信息资源，促进信息流替代不必要的人流、物流、资金流（比如在家办公、远程医疗），促进信息流优化人流、物流、资金流（比如减少物流环节），从而推动信息通信需求的普及和深化，加快行业发展和转型，服务于信息化和工业化融合。用信息流去替代和优化人流、物流、资金流，它不仅体现信息化和工业化融合的本质要求，更是国民经济科学发展、社会生活高效运转的必然要求。从需求角度来促进行业发展和转型，这是以往电信监管忽视的一个方面，也是未来电信监管大有可为的一个方面。此外，值得一提的是，监管促进行业发展与监管为民的理念是不矛盾的，作为一个信息通信普及率和应用层次还不高的发展中国家，没有行业的快速发展就不可能满足人民群众全方位、多层次的信息通信需求，就不可能实现监管为民，可以说促进发展是现阶段监管为民的主要体现。

监管还要树立信息服务大行业观念，理顺电信监管体系，促进信息技术产业、信息通信产业、信息内容产业、信息开发产业交叉互动，服务于信息化和工业化融合。未来信息通信产业将会与信息技术产业、信息内容产业、信息开发产业有更多的交叉互动，信息服务大行业越来越清晰，电信监管必须顺应这种趋势，理顺监管体系，服务于信息服务大行业。从国际发展来看，为了适用信息通信产业和信息内容产业的交叉融合，融合监管成为一种电信监管趋势，比如美国FCC、英国OFCOM，以及韩国最近组建的广播通信委员会，都实现了对信息通信业和广播电视业的融合监管。目前，我国工业和信息化部组建，并没有将广电有关职责纳入，也没有组建相对独立的电信监管机构，这可以理解为当前我国信息化和工业化融合的重要性超过“三网融合”，也超过电信独立监管。事实上，“三网融合”已是信息化和工业化融合应有之义，“三网融合”变成了“两化”的一个技术细节；而电信监管必须置于信息化和工业化融合的全景下展开，而不是简单地寻求“全程全网、垂直管理”的独立监管模式。但在融合背景下，不能实现电信和广电的融合监管，给新的监管机构也带来挑战。在目前的机构设置前提下，要求理顺工业和信息化部与广电，以及文化、宣传、公安等有关机构的职责分工和协作模式，促进“三网融合”和市场开放，协调信息通信监管和信息内容监管；要求理顺工业和信息化部各涉及电信监管司局的职能定位和工作模式，形成统一电信监管体系，促进产业上下游交叉互动，服务于信息服务大行业，服务于信息化和工业化融合。

监管还要研究监管成本问题，消除不必要监管，建立电信监管评估体系，不断创新监管方式，降低监管成本，提高监管效率。监管是有成本的，所以监管首先要考虑的问题是怎样减少监管、而不是加强监管，除非必须，否则不要进行监管。而在监管必须的前提下，需要建立监管政策评估体系，并不断创新监管方式，从而实现监管的高效率和低成本。建立电信监管政策评估体系，需要进行监管政策措施方案的预评估，进行成本收益比较，选择最经济、最可行的监管干预措施；监管政策实施后，还需要进行监管政策措施方案实施后评估，比较实际发生成本和收益，作为未来电信监管取舍和新一轮监管政策措施方案选择的依据。我国电信监管始于1998年信息产业部组建，如今监管已经走过10年，但是有关电信监管效果的探讨只是最近这两年的事。2006年以来，部电信管理局和清算司先后开展了“我国电信监管政策实施效果综合评估体系研究”、“电信资费上限管制政策效果评估”、“村村通电话工程效益评估”等方面的研究。但由于我国政府公共管理理念的相对滞后，电信监管资源不足，电信监管政策评估体系有待于建立完善并付诸实施。创新电信监管方式，要求充分吸纳现代监管理论成果、创新监管理念，采取激励性监管方式；要求充分利用现代科技手段、尤其是现代通信技术手段，减少现场监管，从而降低监管成本、提高监管效能。我国目前在电信资费监管中采取上限管制方式，在电信网互联互通监管中建立监测系统，都是电信监管创新的有益尝试。在信息化和工业化融合背景下，电信行业在转型，电信监管范畴也在不断变化，这要求电信监管创新，在监管理念创新、监管内容创新的同时，不断创新电信监管方式。

(人民邮电报)